中国未成年人保护面临的挑战及应对建议

来源：行政管理改革作者：佟丽华 张文娟

[提要]在今年春节微博“随手拍行动”之前，针对困境儿童的社会聚焦和爱心行动曾有多次，如对重大疾病儿童的社会爱心行动、对被虐儿童的社会保护行动和对被拐卖儿童的社会救助行动等。（作者佟丽华系中华全国律师协会未成年人保护专业委员会主任、北京青少年法律援助与研究中心主任；

　　在今年春节微博“随手拍行动”之前，针对困境儿童的社会聚焦和爱心行动曾有多次，如对重大疾病儿童的社会爱心行动、对被虐儿童的社会保护行动和对被拐卖儿童的社会救助行动等。这一次之所以影响这么大，除了传统媒体参与外，微博这样一个创新性技术交流平台的出现，一些社会公众人物的关注，及“两会”中人大代表、政协委员将此作为参政议政主题都直接推动了此次事件。

　　近些年来，我们国家在未成年人保护方面有了很大进展，如2010年加大对孤残儿童的保障水平，2008年实现城乡义务教育免费等。但是，这次“随手拍行动”所引起的强大社会反响，也让我们清醒意识到，我国的未成年人保护制度建设还有很多挑战，我们的未成年人保护水平还落后于公民相关的意识水平，落后于社会文明的发展水平，也与经济发展水平不同步。我国的未成年人保护到底面临哪些挑战？我们又该朝何方努力呢？作为长期具体从事未成年人保护工作的律师和深入参与未成年人保护相关立法和政策制定的研究人员，本文就这两个问题进行探讨。

　　一、我国未成年人保护面临的四大挑战

　　概括起来，我国的未成年人保护主要面临四大挑战：观念滞后、机构设置不科学、立法道德化和制度设计短板。

　　（一）理念滞后。理念决定制度建设模式和行为标准，落后的理念将导致制度建设和行为标准落后或者执行不得力。《联合国儿童权利公约》确立了儿童最大利益原则，我国《未成年人保护法》 ①将该原则表述为“特殊、优先保护”。尽管这已经被公约和法律所确认，但大多数时候，我们对这一理念的理解只停留在口头上，在制度建设、资源分配等各个方面，未成年人都处于边缘化地位。以困境儿童保护为例，为什么操纵儿童乞讨现象屡禁不止，流浪儿童被救助后仍然反复流浪，有些孩子被父母长期严重虐待后致残、致死却得不到有效干预？这是因为我们观念滞后，总认为养孩子、管孩子是父母的事，实际是非常错误的理念，严重影响了我们国家未成年人保护水平。再以医疗保障制度为例，根据《公约》规定，儿童的医疗保障水平应不低于成人的医疗保障水平，而我们国家的医疗保障制度则是从城市职工开始的，儿童差不多是最后纳入医疗保障制度的群体之一，至今都还没有建立专门的未成年人医疗保障制度。

　　（二）机构设置不科学。理念滞后导致我们对未成年人保护工作不重视，也就不重视机构建设。目前我国的未成年人保护机构存在设置虚化或多头管理，有限的资源不能形成合力的问题。在机构设置方面，目前主要有两种未成年人保护机构。一种是协调机构，如妇女儿童工作委员会和未成年人保护委员会。妇女儿童工作委员会是为了实施《妇女发展纲要》和《儿童发展纲要》而设立，从国务院到县一级都有，依托在妇联。未成年人保护委员会则主要是依据省级未成年人保护立法，全国没有设置，但省级以下有设置，绝大多数依托共青团。上述两套协调机构存在的共同问题是：一是缺乏专职人员，通常是两块牌子、一套人马；二是缺乏专门经费；三是依托群团组织，协调的权威性不够。这三个主要原因使协调机构在未成年人保护领域发挥的作用非常有限。还有一种是政府职能部门中与未成年人有关的部门，如民政、公安等，很少有专门的未成年人保护部门，即使有，也是分散在不同司局，不能对未成年人保护进行体系化管理，如民政部社会福利与慈善促进司的儿童福利处只管孤残儿童的政策，流浪未成年人则归属社会事务司的生活无着人员救助管理处。

　　（三）立法道德化。未成年人保护立法质量不高是一个不争的事实，最典型的表现是缺乏罚则，缺乏可操作性。修订后的《未成年人保护法》虽然在某些方面有些进步，但其可操作性问题仍然没有多少改善，司法实践中仍然很难根据该法的某一条来有效保障未成年人的各项权利。这部法律更像是一种道德宣言，在表明一种态度，而缺乏有效的执行标准和处罚手段。法律一旦没有了处罚措施，执行与否要依赖人们的自觉，那么法律的作用就等同于道德。所以说，未成年人立法道德化问题是让人非常忧虑的问题，将使未成年人保护更加边缘化。缺乏罚则使该法缺乏可操作性，明显表现就是，经常使用泛泛的语言，如“人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请”、“向有关部门提出检举或者控告”等立法语言，到底“有关”指谁，没有配套的规章规定，其他法律和法规中也没有，结果导致这些关键条款不可操作。《预防未成年人犯罪法》存在同样的问题。

　　（四）制度设计有短板。我国已初步建立了未成年人保护立法体系，但有一个短板问题尚没触及，这个短板就是儿童福利制度的缺乏，即缺乏以监护支持和监护干预为核心的儿童福利立法，这已经成为制约我国未成年人保护的瓶颈问题。如，流浪儿童反复救助问题是困扰民政部门的一个大难题，很多时候送孩子回家的人还没回到城市，流浪的孩子就已经回来了。为什么孩子会反复流浪，是因为他的家庭问题没有解决，可能他事实上已没人抚养，也可能他不能忍受家庭中的虐待，家庭问题不解决，他只能外出流浪。再比如弃婴问题，社会福利机构中90%以上的孩子是被遗弃的，而被遗弃的孩子中，90%以上又是残疾或有重大疾病的，对大多数弃婴的父母而言，遗弃是为了让孩子活下去。如果我们有针对家庭的儿童医疗保障制度，弃婴问题就会得到根本性解决。再比如，每年都有一些孩子被父母打死、打残，孩子在被打死、打残之前都有一个长期被虐待的过程，但是，这些嚣张的父母却得不到任何干预，从而酿成悲剧。这次随手拍活动也暴露出这个问题，当发现大多数街头乞讨的孩子是被父母出租或带领乞讨时，社会爱心遭遇了尴尬，连公安机关都很无奈。

　　二、未成年人保护最需要迫切落实的三大建议

　　为应对上述挑战，我们认为有三方面具体建议，是迫切需要落实的。

　　首要任务是更新理念，并落实到具体工作层面。决策者的未成年人保护理念，不能滞后于社会，反而应该在理念更新方面发挥模范带头作用。决策者是否在日常决策中形成未成年人特殊、优先保护的思维习惯，是可通过一些具体工作指标测量的，如政府预算中是否有独立的未成年人保护工作经费和活动经费？决策者能否坚持每月听一次有关未成年人保护工作情况的专门汇报？在对官员的考评体系中，是否将未成年人保护重大伤亡事件作为独立考评指标或作为一票否决的指标等。

　　更新理念的另一重要方面是，全社会尤其是政府部门应该意识到，孩子不仅是家庭的，也是国家的。其一，政府要对孩子在家庭中的成长状态负起责任。在家庭养育孩子有困难时，政府要通过福利体系提供支持；在父母侵害孩子权益时，要给予适度干预。其二，要充分意识到未成年人权利保护与犯罪预防的逻辑关系。孩子们没有了回家的路，就很有可能走上犯罪的路，如2002年6月16日发生的北京蓝极速网吧纵火案，主要纵火者就来自于一个畸形家庭，他的一把火，造成25死12伤。而这把火是可以预防的，如果家庭功能失灵时，政府能够对这些孩子及时行使国家保护，就能预防犯罪，增加社会的和谐因素。

　　其次，要通过制定儿童福利立法或修改完善现有立法，建立起符合中国国情的三级未成年人福利运行机制，补齐我国未成年人保护制度的短板。福利机制是一个基础机制，将有助于未成年人保护领域其他难题的解决，也是针对未成年人犯罪、未成年人流浪乞讨、童工、未成年人被虐待等问题的最有效、最科学的预防和应对机制。具体表现在：一是建立防患于未然的早期社区服务机制。依托我们发达的城乡基层群众组织，引入专业社会力量，开展家庭培训指导，及针对高风险家庭制定个性化帮助和干预方案。二是及时、有效的行政支持与干预机制。对于家庭困难无力抚养孩子的，或孩子有重大疾病或残疾的，由政府通过福利体系向这些家庭提供支持；对于父母严重侵害孩子合法权益或经社区干预仍屡教不改的，要建立政府干预机制，由儿童保护专门机构接受群众举报，调查核实的，暂停父母监护资格，并追究责任。三是明确、可操作的司法干预机制。对于特别恶性的父母残害孩子的案件，要建立可操作的刑事责任追究制度和监护资格撤销制度。

　　最后，领导的重视和机制的有效运行需要一个载体，这就是专门机构的科学设置和专业人员的稳定配置。在我们国家建立一个综合未成年人教育、医疗、司法、卫生、保护等职能的部级职能部门不太现实，但至少我们可对现有机构设置进行优化。一是要整合未成年人保护协调机构，并使其真正发挥有效协调作用。具体建议是，将现有政府的妇女儿童工作委员会中的儿童保护协调职能和未成年人保护委员会整合为一套专门的未成年人保护协调机构，将工作经费和活动经费纳入财政预算，并充实专职、专业力量。二是在民政部至少建立司局级儿童福利部门，承担儿童福利体系中监护支持和监护干预的主要政府职能，省、市、县政府的民政部门相应设置专门的儿童保护处、科。三是在公安部建立司局级儿童保护部门，专门从事侦办侵害未成年人权益的违法犯罪案件及未成年人本身违法犯罪案件，省、市、县政府的公案部门相应设置专门的儿童保护处、科。四是其他职能部门将涉及到未成年人保护的相关职能进行系统内整合，由专门的部门或办公室负责，省、市、县政府的相关职能部门也做相应调整。

　　对孩子们，尤其是困境儿童而言，只有从小感受到国家的关心和爱护，他们才能成长为爱国的、健康快乐的一代。保护困境儿童的健康成长，不仅体现了社会的文明进步，也是预防青少年犯罪、维护社会和谐稳定的基础。梁启超先生说：少年强则国强。科学发展观中提到的可持续性发展，也包括孩子们的健康成长和未来发展的可持续性。最具发展潜力的民族，应该是那些最重视儿童保护的民族。

　　（作者佟丽华系中华全国律师协会未成年人保护专业委员会主任、北京青少年法律援助与研究中心主任；张文娟系北京青少年法律援助与研究中心副主任）